La motivación del acto administrativo

 

La motivación del acto administrativo es la expresión concreta de la causa o motivo del mismo, es decir, la manifestación de las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan.

          GARCÍA DE ENTRERRÍA ha expresado que "Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto".

La importancia y el sentido de la motivación del acto ha sido señalada por la doctrina más prestigiosa. Entre ellos, SAYAGUÉS LASO señala que la motivación constituye, además de un justificativo de la acción administrativa, un medio para permitir el contralor jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos y su correspondencia con los textos legales en que se funda el acto.

          En el mismo sentido, FERNÁNDEZ VÁZQUEZ sostu­vo que la motivación es la legalidad del acto administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos (aspectos reglados del acto) y de los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad (aspectos discrecionales del acto) agregando que "...la motivación no sólo tiene por finalidad conocer con mayor certeza y exactitud la voluntad que se manifiesta en el acto administrativo, sino hacer posible su control o fiscalización, estableciendo la necesaria relación de causalidad entre los antecedentes de hecho, el derecho aplicable y la decisión adoptada..."

Más allá de la discusión doctrinaria que se generara respecto de la preceptividad de la motivación ante la ausencia de una norma expresa que la exigiera, el Decreto 500/991 impuso la obligación de motivar todo acto administrativo en su artículo 123, agregando una serie de reglas muy precisas en relación a la forma de motivación del acto. Entre esas reglas, se expresa que "no son admisibles las fórmulas gene­rales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en resolución, exponiéndose además las razones que con refe­rencia a él en particular justifican la decisión adoptada", y se establece, en el artículo 124, un minucioso detalle de los elementos que debe contener tanto la parte expositiva como la parte dispositiva del acto administrativo (el "Visto", el o los "Resultandos", "Consi­de­ran­dos", el "Atento", etc., prohibiendo, incluso, otras expresiones ajenas a las allí enumeradas).

En nuestro Derecho Positivo existe una norma concreta que recoge esta concepción sobre la mayor relevancia de la motivación en el ejercicio de potestades discrecionales, cual es el artículo 21 del Decreto 30/003 ("Normas de Conducta de la Función Pública"), que establece, bajo el acápite de "Motivación de la decisión", que "...Tratándose de actos discrecionales, se requerirá la identificación clara de los motivos en que se funda la opción, en consideración al interés público".

          También la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo hace mención a la especial trascendencia de la motivación en la actividad discrecional de la Administración. Dicho cuerpo ha expresado al respecto que la discrecionalidad no libera a la Administración del deber de motivar adecuadamente la o las resoluciones que disponen medidas en uso de tales facultades, siendo un "craso error" confundir la discrecionalidad con la falta de necesidad de motivar el acto discrecional, pues la motivación es "tanto o más necesaria" en tal caso, para que el órgano jurisdiccional de contralor "pueda apreciar si concurren los supuestos que habilitan el ejercicio del poder discrecional". Expresa, incluso, que "el deber de motivar es más fuerte en el caso del acto discrecional que en la hipótesis del acto "reglado ", porque solo así puede deslindarse la discrecionalidad de la arbitrariedad".

Las diversas soluciones jurisprudenciales de acuerdo a los distintos tipos de acto administrativo. El Principio de Trascendencia.

Tal como hemos adelantado, si bien es jurisprudencia firme que la motivación del acto administrativo constituye un requisito esencial para su validez, cuya omisión le inficiona de nulidad insubsanable, aún en el caso de qué la motivación se incluya a posteriori, la casuística ofrece algunos matices en relación a lo que ha entendido dicha jurisprudencia como motivación "adecuada" o "suficiente", introduciendo por esa vía un elemento de flexibilidad que obliga a un análisis muy cauteloso para determinar los casos en que se produce la referida nulidad, o bien las características del acto permiten aceptar como válida y suficiente una motivación sucinta, escueta, o incluso inexistente en el propio acto sino derivada exclusivamente de sus antecedentes. Este criterio ha sido expresado en forma muy clara y explícita por la jurisprudencia en materia contencioso-administrativa de reparación patrimonial. 

En tal sentido, la Sentencia Nº 42 de 24/V/1999 estableció: "Es cierto que el art. 123 del D. 500/991, manda motivar el acto administrativo, explicando las razones fundantes, vedando las fórmulas generales de fundamentación e imponiendo una relación directa y concreta de los hechos" ... "Pero también es cierto, que el mismo D. 500/991 en su art. 7, preceptúa que los vicios de forma de los actos de procedimiento no causan nu­lidad si cumplen con el fin que los determina, y si no dismi­nuyen las garantías del proceso o provocan indefensión." El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a su vez, ha hecho reiteradas alusiones a este criterio en forma implícita, en las diversas sentencias que refieren al alcance del requisito de motivación adecuada de los actos administrativos. En tal sentido, ha expresado al anular un acto que "...en la vía administrativa el interesado quedó totalmente desamparado al ignorar y, por lo tanto desconocer, los fundamentos del acto, lo que, en consecuencia, no pudo controvertir o no pudo hacerlo útilmente al desconocer la fundamentación del mismo (Marienhoff: "Tratado de Derecho Administrativo", T. II, pág. 331; Sentencias 433, 522, 763/988; 319, 527, 741/93; 37 y 485/90; 101/92; etc.)"                                             

 Secreto Administrativo: existencia, concepto, casos de derecho positivo (tributario, ban­cario, etc.).

          Luego del análisis realizado, puede apreciarse claramente que el alcance del concepto de motivación suficiente o eficaz del acto administrativo no resulta tan fácil de definir genéricamente, sino que en la práctica pueden admitirse modalidades más flexibles que las establecidas en la norma reglamentaria, con diversos niveles de rigidez, según la naturaleza del acto y las circunstancias en que el mismo hubiere sido dictado.

          Pero pueden darse situaciones más extremas, como es el caso en que la propia Administración, explícita o implícitamente, omite total o parcialmente la motivación del acto administrativo, e incluso impide el acceso del administrado a los documentos o antecedentes en que se funda dicho acto, alegando el deber de reserva, secreto o confi­dencialidad sobre los antecedentes. Cabe cuestionarse, pues, si a la luz de los trascendentes fundamentos en que vimos se apoya el deber de motivar debidamente los actos administrativos (el control de la actividad estatal como característica esencial del Estado de Derecho, los derechos fundamentales de la persona humana, etc.), puede aceptarse como legítimo el ocultamiento total o parcial de la motivación del acto administrativo alegando el referido secreto, y en tal caso, qué condiciones deben cumplirse para que tal ocultamiento pueda ser considerado legítimo.

Conclusiones:

Del análisis realizado, pueden extraerse algunas conclusiones a modo de breve síntesis:

          1) El deber de incluir en todo acto administrativo la motivación eficiente del mismo ha sido considerado por la doctrina mayoritaria como uno de los pilares del Estado de Derecho, que permite el contralor adecuado del ejercicio del poder público y constituye una garantía para la defensa del administrado, que se considera incluso como uno de los derechos fundamentales inherentes a la persona humana.

          2) Si bien en principio existen fórmulas reglamentarias bastante rígidas para exponer dicha motivación, los criterios jurisprudenciales se han mostrado más flexibles al respecto, admitiendo diversas formas de motivación (incluso la que no surge del propio acto sino de sus antecedentes), dependiendo del análisis caso a caso de los respectivos actos.

          3) Que no obstante ello, puede extraerse un criterio rector de este análisis casuístico, que deriva de la aplicación a esta materia del llamado Principio de Trascendencia de la Teoría General de las Nulidades, conforme al cual puede flexibilizarse la exigencia formal en la motivación siempre que ésta cumpla con la finalidad a la que está destinada, esto es, la garantía para el administrado que le permita conocer los verdaderos motivos por los que se dictó el acto (y así otorgarle la oportunidad de articular adecuadamente su defensa), sin perjuicio de las finalidades genéricas de contralor -administrativo y jurisdiccional- del ejercicio de la función administrativa.

          4) A su vez, cabe preguntarse si la Administración puede directamente omitir la motivación debida, alegando la reserva o secreto administrativo de las actuaciones. Si bien la solución de principio es la publicidad de las actuaciones, nuestro ordenamiento jurídico admite en ciertos casos que la Administración mantenga en secreto documentos o información que constituyen el fundamento del acto dictado. Pero estas excepciones deberán, como tales, interpretarse en sentido estricto, y en caso de que no estén expresamente previstas en una norma específica, la justicia actuante deberá evaluar en cada caso concreto si la relevancia del bien jurídico tutelado por el secreto justifica la limitación del principio y la garantía de publicidad de las actuaciones (fundándose en razones de interés general o de interés público). En tales casos, podría entonces admitirse una excepción al deber genérico de incluir en todo acto administrativo (o en sus antecedentes) la motivación "eficiente" del mismo, lo cual no significa, por supuesto, una excepción al principio de que los fundamentos o motivos del acto deben existir (aunque no sean comunicados al administrado).